Quando un cane da difesa provoca un danno a una persona, la prima domanda che arriva è sempre la stessa: chi paga. Nella Polizia Locale la domanda diventa più insidiosa, perché il datore di lavoro è un ente locale e la si formula cercando un nome solo, il sindaco, il comandante o il conduttore. La verità tecnica è che quel nome solo non esiste. Operano in parallelo tre, e a volte quattro, forme di responsabilità distinte, con presupposti e destinatari diversi. Confonderle è il primo errore, e spesso il più costoso.
La responsabilità civile: risponde l’ente, non il sindaco in proprio
L’articolo 2052 del codice civile imputa la responsabilità civile per il danno da animale al proprietario oppure a chi se ne serve per il tempo in cui lo ha in uso. Nella Polizia Locale il proprietario del cane è quasi sempre il Comune, e il conduttore è un dipendente che lo impiega per adempiere le mansioni di servizio affidategli dall’amministrazione.
Qui interviene un principio consolidato, fissato dalla Cassazione civile con la sentenza n. 10189 del 2010: chi utilizza l’animale per svolgere mansioni inerenti alla propria attività di lavoro, affidategli dal proprietario alle cui dipendenze presta servizio, non è l’utilizzatore responsabile ai sensi dell’articolo 2052. In quel caso la Corte escluse la responsabilità dell’appartenente alla polizia municipale caduto dal cavallo montato per servizio. Tradotto nel nostro contesto: il conduttore dipendente, che lavora il cane dell’ente per conto dell’ente, di regola non è il soggetto su cui grava la responsabilità civile oggettiva. Grava sull’ente proprietario.
A ciò si aggiunge la responsabilità della pubblica amministrazione per il fatto dei propri dipendenti. L’articolo 28 della Costituzione prevede la responsabilità diretta dei funzionari e la sua estensione all’ente, e l’articolo 2049 del codice civile pone a carico del datore di lavoro i danni cagionati dai propri dipendenti nell’esercizio delle mansioni. Verso il terzo danneggiato, quindi, la porta a cui bussare è quella dell’ente.
Il sindaco non è il proprietario del cane e non risponde in proprio del morso. Rappresenta l’ente in giudizio, ma l’ente risponde con il proprio patrimonio, non con quello personale del sindaco.
L’unica ipotesi in cui la posizione del sindaco assume rilievo personale è quella di una sua condotta colposa nella sfera di diretta competenza, ad esempio nell’esercizio dei poteri di ordinanza in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana che il Testo unico degli enti locali, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, gli attribuisce. È un’ipotesi diversa e residuale, che non coincide con la responsabilità per il danno dell’animale.
Il conduttore: custodia effettiva e responsabilità penale personale
Il conduttore è il soggetto che, nel momento operativo, detiene l’effettivo potere di custodia e controllo sul cane. La Cassazione penale con la sentenza n. 30548 del 2016 ha chiarito che è proprio l’effettivo potere di controllo nel momento del fatto a fondare la responsabilità, non il solo dato formale della proprietà.
Sul piano penale il conduttore risponde della propria condotta. È lui che valuta necessità e proporzionalità dell’intervento, ed è lui che, sbagliando quella valutazione, incorre nell’eccesso colposo dell’articolo 55 del codice penale, con le conseguenti lesioni personali colpose dell’articolo 590. Se il cane è di sua proprietà personale e non dell’ente, allora il conduttore rientra anche nel perimetro civile dell’articolo 2052, e la sovrapposizione tra i due piani va sciolta guardando a chi, in concreto e in quale interesse, se ne serviva in quel momento.
Il comandante: la colpa organizzativa, non una responsabilità automatica
Il comandante non risponde in base all’articolo 2052, ma sul versante penale e organizzativo. La sua è una posizione di garanzia sull’organizzazione del servizio. Impiegare un binomio non certificato, non definire protocolli sull’uso della coazione, assegnare il cane a un conduttore inidoneo o omettere la formazione sui limiti giuridici dell’intervento sono condotte che possono integrare una colpa in organizzazione o in vigilanza.
Vale però un principio decisivo, fissato dalla Cassazione penale con la sentenza n. 37183 del 2022: in sede penale non opera alcuna presunzione di colpa, l’accertamento deve essere condotto in positivo, caso per caso, sulla condotta effettivamente tenuta. Il comandante non è responsabile per definizione. Lo diventa se, e nella misura in cui, una sua specifica omissione organizzativa abbia contribuito causalmente all’evento.
La quarta responsabilità, spesso dimenticata: il danno erariale
Accanto alla responsabilità civile e a quella penale esiste quella amministrativo-contabile. Se l’ente viene condannato a risarcire un danno derivato da un impiego improprio del cane, può aprirsi davanti alla Corte dei conti l’azione per danno erariale nei confronti dell’amministratore o del funzionario, ma soltanto per dolo o colpa grave, come previsto dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20. È il binario sul quale, eventualmente, la posizione del comandante o dello stesso conduttore può tornare a rilevare in via di rivalsa dell’ente verso chi ha causato il danno.
Gli istituti di vigilanza: una posizione più esposta
Nel comparto della vigilanza privata il quadro è più netto e, per certi versi, più rischioso. La Guardia Particolare Giurata, per l’articolo 138 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, riveste la qualità di incaricato di un pubblico servizio, non di appartenente alla forza pubblica. Non può quindi invocare la scriminante dell’uso legittimo delle armi dell’articolo 53 del codice penale, coerentemente con la giurisprudenza sul punto e con la Cassazione penale n. 7570 del 1999 in tema di poteri del privato. L’uso del cane contro una persona resta ammissibile solo entro i limiti stretti della legittima difesa, con l’eccesso colposo sempre in agguato.
Sul piano civile l’istituto risponde come datore di lavoro per il fatto dei propri dipendenti, ai sensi dell’articolo 2049 del codice civile, e come proprietario ai sensi dell’articolo 2052 se il cane è di sua proprietà. Quando invece il team cinofilo è fornito da un’azienda terza, la proprietà del cane è di quest’ultima e la custodia effettiva è del conduttore. È esattamente il caso in cui la catena delle responsabilità va definita per contratto, prima del servizio, e non ricostruita dopo l’incidente.
Il vuoto normativo che pesa su tutti
Tutto questo si regge su principi generali, perché in Italia manca una norma che qualifichi il cane come mezzo di coazione fisica e ne definisca i limiti d’uso. È una differenza sostanziale rispetto ad altri ordinamenti: in Francia l’articolo 132-75 del Code pénal assimila espressamente, per legge, il cane utilizzato per minacciare o ferire a un’arma. In assenza di una scelta analoga, ogni valutazione sulla liceità dell’impiego resta rimessa al giudice, caso per caso, con l’incertezza che questo comporta per il conduttore, per il comandante e per l’ente.
La difesa vera si costruisce a monte
La sola protezione efficace, per l’ente come per l’istituto, non arriva dopo l’incidente ma prima del servizio. Si costruisce con tre elementi:
- Certificazione del binomio da parte di un organismo indipendente e accreditato, che documenti in modo oggettivo la competenza operativa.
- Protocolli scritti sui limiti dell’intervento, che definiscano quando e come il cane può essere impiegato e quando no.
- Chiarezza contrattuale sulla custodia, che stabilisca senza margini di dubbio chi detiene l’effettivo potere di controllo sull’animale in ogni momento operativo.
La risposta, in sintesi
Alla domanda su chi risponda si risponde così. Verso il terzo danneggiato risponde civilmente l’ente proprietario, il Comune, non il sindaco in proprio. Penalmente risponde chi ha tenuto la condotta: il conduttore per l’uso concreto del cane, il comandante per l’eventuale colpa organizzativa, accertata in positivo e mai presunta. Sul piano erariale può risponderne, verso l’ente e per dolo o colpa grave, l’amministratore o il funzionario. E su tutti incombe una responsabilità ulteriore, quella verso il cane, che dell’uso improprio è la prima vittima, esposto a sequestro e, nei casi estremi, a soppressione.
Francesco Piliego
Canine Security Advisor
Referente Tecnico Schema FCC.PCS.1121 K9 Detection
Cum canibus in futuro
RIFERIMENTI NORMATIVI E GIURISPRUDENZIALI
Articolo 2052 del Codice Civile, danno cagionato da animali; articolo 2049 del Codice Civile, responsabilità dei padroni e committenti.
Articolo 28 della Costituzione, responsabilità dei funzionari e degli enti pubblici.
Articoli 52, 53, 55, 590 del Codice Penale.
Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. 773/1931), articolo 138, qualità di incaricato di pubblico servizio delle Guardie Particolari Giurate.
Testo unico degli enti locali, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, poteri di ordinanza del sindaco in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana.
Legge 7 marzo 1986, n. 65, ordinamento della polizia municipale.
Legge 14 gennaio 1994, n. 20, responsabilità amministrativa limitata ai casi di dolo o colpa grave.
Cassazione civile, Sez. III, 28 aprile 2010, n. 10189, sull’impiego professionale dell’animale nel rapporto di lavoro.
Cassazione penale, Sez. IV, 19 luglio 2016, n. 30548, sull’effettivo potere di custodia e controllo.
Cassazione penale, Sez. IV, 3 ottobre 2022, n. 37183, sull’accertamento in positivo della colpa in sede penale.
Cassazione penale, Sez. V, 11 giugno 1999, n. 7570, sui limiti dei poteri del privato e sull’articolo 53 c.p.
Articolo 132-75 del Code pénal francese, richiamato a fini comparatistici.
Ordinanza del Ministero della Salute 6 agosto 2013, tutela dell’incolumità pubblica dall’aggressione dei cani.
Il presente contributo ha finalità tecnica e divulgativa e non costituisce consulenza legale. La qualificazione del caso concreto spetta al giudice e va sempre verificata con un avvocato o un consulente legale abilitato.
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